Reforma tributária: claros acertos e pouca ousadia

Apesar dos problemas, 2027 vai inaugurar um cenário muito melhor que o anterior

A pouco mais de 2 meses de sua implementação (ao menos no que se refere à CBS), a reforma da tributação do consumo ainda gera debates calorosos entre quem a considera concluída e os defensores sua revogação. Uma análise lúcida apontará claros acertos no que inovou, mas trará críticas naquilo que deixou de ousar.

Inicialmente, importa deixar claro que 2027 inaugurará cenário muito melhor que o anterior. Avançamos ao deixar de lado o tabu do congelamento do sistema de 1988. Já não se defende a existência de cláusula pétrea a impedir a tributação pelo local do destino. Tampouco se afasta com seriedade a legislação única. A solução dual trará sérios problemas processuais, já anunciados. Poderíamos ter avançado mais, mas forças políticas não o permitiram. Foi afastada a tributação única, abrindo-se diversas exceções, com regimes diferenciados ou favorecidos. Sendo tributação sobre a renda consumida, difícil explicar distinções entre consumos de igual valor.

Tivemos grandes avanços na transparência com tributação “por fora” e com a não cumulatividade plena. Conheceremos nossa efetiva carga tributária. Reclamam dos alardeados 28%, embora o art. 475 da LC 214/2025 preveja trava menor: se a soma das alíquotas de referência superar 26,5%, o Executivo deve propor medidas de redução. Os opositores parecem preferir a antiga tributação escondida, envergonhada. Não temos aumento de carga agregada; há redistribuição entre setores, que é outro debate. Viremos a saber que a alíquota pode cair, com menos exceções. Nada como transparência para permitir o debate democrático quanto a privilégios. É legítimo que se pergunte a razão por que o consumo de um bem ou serviço tributa menos a renda consumida que outro.

Sem recair no exagero de entender que esse avanço inauguraria nova cláusula pétrea, há que festejar a conquista e compreender que algumas críticas têm justamente a ver com a não cumulatividade.

A ideia é singela: não cumulatividade plena implica inexistência de restrição ao imediato aproveitamento de créditos; em determinadas circunstâncias, até mesmo o reembolso em dinheiro é possível. Isso só é possível se o tributo tiver sido efetivamente recebido; outra solução levaria a créditos nominais, sem valor econômico efetivo. Daí a decisão - acertada - de condicionar o crédito ao efetivo recolhimento do tributo. Não se trata de mera garantia ao fisco; assegura funcionamento do mecanismo de não cumulatividade.

Tenho visto muitas críticas ao Recolhimento pelo Adquirente (RAD) e ao Split Payment. Exigir que o fisco conceda o crédito sem ter recebido o valor implica o descompasso entre o crédito legal e o efetivo. Como pode o fisco dar um crédito (que, vale lembrar, pode ser até ressarcido em dinheiro), se não tiver recebido o valor? É justo, por outro lado, que aquele que paga o tributo (adquirente) tenha a certeza do crédito e não fique dependendo da adimplência por parte de seu fornecedor.

Assim, irreparável a decisão de oferecer ao adquirente a prerrogativa de assegurar o recolhimento que lhe garante o crédito. Por outro lado, a mesma justificativa não permanece nas operações B2C, pois não há crédito a ser assegurado. Cabe indagar se a conveniência na arrecadação justifica tamanho ônus no fluxo de caixa do contribuinte.

Diga-se de passagem, entre Split Payment e RAD, o primeiro é menos penoso ao fornecedor, pois ao menos se garante o pagamento do preço; no RAD, é possível que o adquirente pague o tributo mas fique inadimplente perante seu fornecedor; com o Split Payment, o adquirente só tem o crédito se, simultaneamente, pagar o preço inteiro.

Mais grave é o caso de vendas a prazo, quando Split Payment e RAD somente ocorrerão se o próprio fornecedor não tiver créditos nem recolhido o tributo. E este é recolhido no final do mês, mesmo não vencido o prazo de pagamento. Aqui, sim, temos um problema de caixa, pois o fornecedor recolhe, com recursos próprios, tributo que gerará crédito ao adquirente, que sequer desembolsou o valor. Para o último, é um ótimo negócio, pois pode imediatamente aproveitar o crédito (inclusive com ressarcimento!), sem pagar. Essa sistemática já existia para o ICMS, mas IBS/CBS são um valor muito maior. No caso de PIS e Cofins, o contribuinte no cumulativo podia optar pelo regime de caixa; para IBS/CBS, não há tal possibilidade.

Mais relevante pleitear a possibilidade de adoção de regime de caixa para IBS/CBS, antes de se cogitar mudança no Split Payment. Estando o crédito condicionado ao recolhimento, o regime de caixa é seguro para o fisco: quem atrasa o preço atrasa o próprio crédito. Sendo um tributo sobre a renda consumida, eventual inadimplência não deveria gerar qualquer arrecadação (já que nenhuma renda se consumiu). A adoção do regime de caixa mantém pleno o funcionamento da não cumulatividade, sem transferir ao fornecedor o ônus de suportar um tributo que (pela inadimplência) sequer deveria ter sido arrecadado.

Também cabe rever as exceções. Quando todos os consumos são igualmente tributados, a alíquota pode ser menor. E a justiça social pode vir pelo reembolso do tributo a contribuintes de baixa renda (“cash back”). Errado a renda consumida no alimento ser sempre desonerada, mesmo em um supermercado de alto padrão. Em vez de mirar classes de consumo, deve-se ver quem está consumindo. Hoje, o mecanismo é pífio: atinge apenas quem se inscreveu no Cadastro Único e, ainda assim, não há ressarcimento pleno. Deveria ser considerada a renda de quem consome, individualmente, conhecida pelo fisco federal, prevendo percentuais de reembolso distintos, conforme a renda. Afinal, se é certo o reembolso pleno a quem está no Cadastro Único, sempre penso na professora primária da escola pública que, posto fora daquele cadastro, não pode ser considerada rica; um reembolso parcial seria medida justa.

Manutenção de crédito das imunidades pessoais também é mandatória. Não deve o fisco ficar com qualquer parcela do tributo recolhido em etapas anteriores se quem consome não tem capacidade contributiva.

Sem esgotar o debate, uma palavra sobre exportações: errou o legislador ao usar o resultado, em vez da moeda de pagamento. PIS e Cofins, de resto repletos de complexidades, tinham o mérito de adotar critério claro e rastreável sobre o assunto.

Regime de caixa, redução de exceções, expansão do cashback, imunidades e exportações: eis os temas que deveriam pautar o debate.

- Luís Eduardo Schoueri é professor titular de Direito Tributário da Faculdade de Direito da USP e presidente do Instituto Brasileiro de Direito Tributário.

Fonte: Valor Econômico - Opinião