Reforma tributária dos serviços públicos

A aplicação prática da reforma tributária não é simples para a apuração do reequilíbrio contratual

Estamos a poucos meses do início efetivo da reforma tributária do consumo. A partir de janeiro de 2027 (pelo menos em teoria), as empresas já dão a primeira virada de chave na implantação da reforma, que é, na verdade, dos negócios, não apenas de tributos.

Este artigo não pretende abordar de maneira geral a Emenda Constitucional 132 ou a Lei Complementar (LC) 214, que definiram a reforma tributária; aqui, basta destacar duas de suas características fundamentais: a ampliação da base de incidência, o que significa a tributação de todos os fornecimentos de bens, serviços e direitos, com pouquíssimas exceções; e a ampliação da base de créditos fiscais (não cumulatividade), no sentido de que o valor integral dos tributos recolhidos nos elos anteriores da cadeia de produção e consumo gera crédito fiscal para o adquirente pessoa jurídica (CNPJ), com isso, elimina-se (ou tenta-se eliminar) o resíduo tributário e o encargo fiscal é integralmente suportado pelo consumidor final (nós, na pessoa física – CPF). Seus efeitos são particularmente sensíveis para as empresas de direito privado responsáveis pela prestação de serviços públicos: as concessionárias.

Apesar da proximidade dessa virada de chave, existem ainda incertezas importantes, como a definição da alíquota de referência; no entanto, há também certezas: os preços, tanto no meio da cadeia como na ponta (consumo final), serão impactados.

No caso dos serviços públicos, esse impacto se realiza na tarifa, que é regulada; vale dizer, o prestador do serviço público não tem liberdade na fixação do preço (tarifa). Deverá ser acionado o procedimento de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, garantido pela Constituição federal e pela própria LC 214, que poderá ser a favor do poder público (concedente do serviço) ou a favor da empresa prestadora do serviço público (concessionária).

Acontece que a aplicação prática da reforma tributária não é simples para a apuração do reequilíbrio contratual. De um lado, haverá impacto na tarifa, dada a ampliação das operações tributadas e o aumento da alíquota (por exemplo: atualmente, os serviços de saneamento básico são isentos de tributos sobre a operação em si) e, de outro, haverá impacto nos custos e nas despesas, haja vista a ampliação da base de crédito fiscal (por exemplo, atualmente, os serviços de rodovias não têm direito à apropriação de qualquer crédito fiscal). Se com o aumento da incidência tributária há a tendência ao aumento da tarifa, com a apropriação dos créditos fiscais há a tendência de redução dos custos para a formação da tarifa.

Não existe um modelo padrão para todo e qualquer serviço público nem para empresas que operam em um mesmo setor: daí a complexidade e a preocupação com o tempo hábil para a realização do reequilíbrio contratual. Além disso, a absorção de eventual aumento da tarifa é diferente pela natureza do usuário: se órgão da administração pública, o resultado da arrecadação será do usuário (União, Estados, Distrito Federal ou municípios); se pessoa jurídica do regime regular da reforma, o aumento de tributo será apropriado como aumento do crédito fiscal; se pessoa física ou entidade imune, haverá impacto direto na cobrança.

No período de transição da reforma tributária (2027 a 2032), as normas contábeis aplicáveis às concessionárias de serviços públicos podem ser importantes aliadas do reequilíbrio econômico-financeiro. Recentemente, foi publicado o padrão internacional de relatório financeiro identificado como IFRS 20, em processo de internalização ao direito contábil brasileiro, pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis (CPC). Essa norma contábil disciplina o reconhecimento de ativos e passivos regulatórios: respectivamente, o direito de aumentar ou a obrigação de reduzir a tarifa em anos seguintes de acordo com as cláusulas do contrato de concessão dos serviços públicos. Como, em geral, as tarifas reguladas podem ser revisadas ou reajustadas em período futuro, o referido direito ou a referida obrigação é formada durante este período para ser integrada à tarifa de períodos seguintes.

Para o reconhecimento desse elemento contábil regulatório, são necessárias duas condições: 1) o serviço público seja prestado com suporte em um contrato administrativo que regule a tarifa; e 2) esse contrato preveja o reajuste tarifário a ser cobrado do usuário do serviço público. A maior parte das concessões de serviços públicos às empresas de direito privado no Brasil cumpre essas duas condições. Dessa forma, o impacto da reforma tributária na fixação das tarifas, provocando mudança tarifária, poderá proporcionar o reconhecimento de ativo e receita ou passivo e despesa regulatórios, conforme o caso.

Essa possibilidade contábil permite que o procedimento de reequilíbrio contratual seja realizado no tempo e com as precauções necessárias para garantir a segurança jurídica da cobrança de tarifa aos usuários – ou, eventualmente, outra modalidade de reequilíbrio contratual. Nesse sentido, poderíamos adentrar o ano de 2027 sem modificação tarifária, mantendo a relação contratual conhecida entre os seus três vértices: o poder público, titular do serviço, a empresa concessionária, prestadora do serviço, e o usuário do serviço. À empresa de direito privado caberia reconhecer o respectivo ativo ou passivo regulatório como forma de adequar seu resultado contábil (lucro ou prejuízo) para efeitos societários.

- Edison Carlos Fernandes: Doutor em Direito pela PUC/SP, professor da FGV Direito SP e da Faculdade Belavista, é contador

Fonte: Estadão - Opinião